Доклад инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области об осуществлении регионального государственного строительного надзора и эффективности такого надзора в 2016 году.

Доклад

инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области об осуществлении регионального государственного строительного надзора и эффективности такого надзора в 2016 году

 

1. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере строительства объектов капитального строительства, подлежащих региональному государственному строительному надзору.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим указанную сферу деятельности, является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее – ГсК РФ). Глава 6 ГсК РФ содержит последовательное описание порядка осуществления строительства: от проведения инженерных изысканий, разработки проектной документации, проведения ее экспертизы, получения разрешения на строительства и до получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, устанавливая при этом ряд обязательных требований для лиц, осуществляющих строительство, включая застройщика, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного строительного надзора.

Данные нормы, на взгляд Инспекции, являются достаточными для регулирования отношений в области строительства и доступными для понимания субъектами строительной деятельности в целях их применения и соблюдения. К тому же, для обеспечения полной реализации данных норм ГсК РФ в настоящее время приняты все необходимые подзаконные акты такие, как:

- приказ Минрегионразвития РФ от 30.12.2009 № 624 «Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства»;

- Приказ Ростехнадзора от 12.01.2007 № 7 «Об утверждении и введении в действие Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (РД-11-05-2007)»;

- Приказ Ростехнадзора от 26.12.2006 № 1128 «Об утверждении и введении в действие Требований к составу и Порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно- технического обеспечения (РД-11-02-2006)»;

- Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»;

- Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»;

- Постановление Правительства РФ от 24.11.2005 № 698 «О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию»;

-  Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 № 468 « О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» и другие.

Кроме этого, с 01.07.2010 действует Технический регламент о безопасности зданий и сооружений (от 30.12.2009 № 384-ФЗ), устанавливающий минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям, а также к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования: механической безопасности; пожарной безопасности; безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях и т.д.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 № 1047-р был утвержден перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований указанного технического регламента. В настоящее время данный перечень актуализирован и с 1 июля 2015 года действует в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1521.

До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий требования энергетической эффективности к зданиям, строениям, сооружениям, что предусмотрено частью 1 статьи 11 Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», проверка соответствия которым входит в предмет государственного строительного надзора.

С 01.01.2014 вступили в силу нормы подпункта «в» пункта 2 части 5 статьи 54 ГсК РФ, дающие органам государственного строительного надзора проводить проверки при получении обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах привлечения денежных средств граждан для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в нарушение законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. Однако механизм реализации вновь введенной нормы до настоящего времени нормативно не определен, что вызывает трудности в ее применении на практике, так как не во всех субъектах Российской Федерации (в том числе Нижегородской области) органы государственного строительного надзора являются уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением субъектами строительной деятельности законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

 

Все указанные выше нормативные правовые акты не содержат признаков коррупциогенности и размещены для сведения на официальном сайте Инспекции в сети Интернет по адресу: http://gsn.government-nnov.ru/.

 

2. Организация государственного строительного надзора в Нижегородской области.

а). В соответствии  с постановлением Правительства Нижегородской области от 17.03.2006 № 82 органом исполнительной власти Нижегородской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора, является инспекция государственного строительного надзора Нижегородской области (далее - Инспекция).

С 14.04.2015 постановлением Правительства Нижегородской области № 210 Инспекция определена органом исполнительной власти, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, предусмотренных Законом Нижегородской области от 23.12.2014 № 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области". В связи с этим распоряжением Правительства Нижегородской области от 05.06.2015 № 968-р утверждена следующая структура Инспекции:

1. Руководство инспекции:

- начальник инспекции

2. Отдел бюджетной политики и финансового учета.

3. Сектор выдачи разрешений[1].

4. Управление организационно-правовой и кадровой работы:

4.1. Отдел правовой работы:

4.1.1. Сектор административной практики.

4.2. Отдел организационной и аналитической работы:

4.2.1. Сектор документационного обеспечения и контроля.

5. Управление надзорной деятельности:

5.1. Отдел строительного надзора по городу Нижнему Новгороду.

5.2. Отдел строительного надзора по районам области.

5.3. Сектор смежных видов надзора.

Проведение надзорных мероприятий в рамках осуществления государственного строительного надзора возложено на сотрудников  управления надзорной деятельности Инспекции, выполняющих надзорные функции на территории г. Нижнего Новгорода и на территориях остальных муниципальных образований Нижегородской области (далее - инспекторы), согласно территориальному закреплению компетенции каждого инспектора.

б). В соответствии с Положением об инспекции государственного строительного надзора Нижегородской области, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 25.11.2011 № 954 (с изменениями от 12.11.2015), основной функцией Инспекции является осуществление регионального государственного строительного надзора на территории Нижегородской области при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 ГсК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией; реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГсК РФ, за исключением объектов, подпадающих под федеральный государственный строительный надзор.

К вспомогательным функциям относятся:

- Проведение проверок:

а) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

б) наличия разрешения на строительство;

в) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГсК РФ.

- Организация и проведение итоговых проверок оконченных строительством, реконструкцией объектов капитального строительства, по результатам которых выдается заключение о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов или решение об отказе в выдаче такого заключения.

- Регистрация извещений о начале и об окончании строительства, реконструкции объекта капитального строительства с проверкой полноты и комплектности прилагаемых к ним документов; извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; извещений об устранении нарушений.

- Учет извещений, поступивших в Инспекцию от лиц, осуществляющих строительство, о случаях возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства.

- Контроль за соблюдением застройщиком, техническим заказчиком, подрядчиком установленного порядка и сроков направления в Инспекцию извещений.

- Надзор за надлежащим осуществлением строительного контроля лицами, осуществляющими строительство.

- Контроль за устранением лицами, осуществляющими строительство, выявленных в процессе регионального государственного строительного надзора нарушений.

- Формирование и ведение в установленном порядке дел по объектам капитального строительства, принятым Инспекцией под региональный государственный строительный надзор.

- Ведение реестра объектов капитального строительства, принятых Инспекцией под региональный государственный строительный надзор.

- Анализ и подготовка отчетных и статистических данных, результатов проверок, других информационных материалов.

- Разработка в установленном порядке нормативных правовых актов Нижегородской области, регулирующих вопросы осуществления государственного строительного надзора на территории Нижегородской области.

- Рассмотрение в установленном порядке заявлений и обращений физических и юридических лиц, иных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию Инспекции.

в). Порядок исполнения надзорных функций регламентируют:

- статьи 52, 53, 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации,

- Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54;

- Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006), утвержденный приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1129 (далее также – РД-11-04-2006)[2];

- Положение о порядке извещения о начале и этапах производства работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 22.03.2006 № 86.

Все указанные в данном пункте доклада нормативные правовые акты не содержат признаков коррупциогенности и размещены для сведения на официальном сайте Инспекции в сети Интернет по адресу: http://gsn.government-nnov.ru.

г). При осуществлении своей деятельности Инспекция взаимодействует с другими органами государственного и муниципального контроля (надзора) в целях получения информации, необходимой для осуществления надзорной деятельности (путем направления в установленном порядке запросов), а также в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве. В частности, Инспекцией заключены соглашения с Управлением Государственного пожарного надзора ГУ МЧС России по Нижегородской области, Управлением Федеральной службы судебных приставов по Нижегородской области, Межрегиональным территориальным управлением технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по ПФО, Комитетом охраны окружающей среды и природных ресурсов города Нижнего Новгорода, Комитетом государственного строительного надзора города Москвы.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Инспекцией заключен ряд соглашений с саморегулируемыми организациями, основанными на членстве лиц, осуществляющих строительство.

д). Подведомственные инспекции организации в отчетном периоде отсутствуют.

е). Работа по аккредитации экспертов и экспертных организаций не проводится, в связи с отсутствием финансирования для оплаты их работы в качестве таковых при участии в проведении надзорных мероприятий.

 

3. Финансовое и кадровое обеспечение государственного строительного надзора в Нижегородской области.

а). Финансовое обеспечение:

б). Кадровое обеспечение:

в). Все сотрудники Инспекции, выполняющие надзорные функции, соответствуют квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым ими должностям государственной гражданской службы.

Мероприятия по повышению квалификации государственных гражданских служащих, уполномоченных на осуществление надзорных мероприятий, проводятся с установленной законодательством о государственной гражданской службе периодичностью (каждые 3 года) согласно утверждаемым начальником Инспекции индивидуальным планам.

г). Средняя нагрузка на 1 инспектора:

Несмотря на сверхнормативную загруженность каждого инспектора, отсутствие необходимой их численности не позволяет достичь требуемого согласно РД-11-04-2006 количества проверок в отношении каждого из поднадзорных объектов.

д). Эксперты и экспертные организации к проведению надзорных мероприятий не привлекаются в связи с отсутствием финансирования.

4. Проведение государственного строительного надзора в Нижегородской области.

Эксперты и экспертные организации к проведению надзорных мероприятий не привлекались.

При проведении надзорных мероприятий в отчетном периоде случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, имуществу физических и юридических лиц и пр. выявлено не было.

 

5. Действия Инспекции по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений.

 

 

Несмотря на незначительное уменьшение общего количества проведенных в 2016 году проверок (см. таблицу раздела 4), общее количество административных наказаний, наложенных по результатам проверок, по итогам текущего года увеличилось.

Методическая работа с юридическими лицами и ИП, участвующими в строительстве объектов капитального строительства, подпадающих под региональный государственный строительный надзор, проводится инспекцией путем консультирования в процессе проведения проверок, а также в рабочем порядке путем предоставления разъяснений на поставленные вопросы в письменных обращениях, а также путем размещения соответствующей информации на сайте инспекции.

 

6. Анализ и оценка эффективности государственного строительного надзора в Нижегородской области.  

 

 

Деятельность инспекции по осуществлению регионального государственного строительного надзора не подлежала анализу в рамках социологического исследования, организованного министерством внутренней региональной и муниципальной политики Нижегородской области в 2016 году, в связи с чем, соответствующие социологические данные опросов юридических лиц и ИП не могут быть приведены.

Оценить предотвращенный в результате надзорной деятельности инспекции ущерб не представляется возможным в связи с отсутствием методики расчета размеров такого ущерба.

Тем не менее, осуществление такого вида надзора, как государственный строительный надзор необходимо и целесообразность его обосновывается следующим. 

Строительство относится к деятельности, связанной с повышенной опасностью для окружающих (ст. 1079 ГК РФ), и соответственно требует контроля (надзора) со стороны государства при ее реализации.

Суть государственного строительного надзора заключается в организации и проведении непрерывного систематического наблюдения за исполнением субъектами строительной деятельности обязательных требований, в анализе и прогнозировании состояния исполнения этих требований, что в результате позволяет обеспечить безопасность объектов капитального строительства для жизни и здоровья физических лиц, их имущества, имущества юридических лиц, окружающей природной среды, животного мира и т.д., как в процессе строительства, так и при дальнейшей эксплуатации таких объектов.

Данная цель также достигается путем предупреждения, выявления и пресечения нарушений субъектами строительной деятельности установленных государством обязательных требований, предъявляемых к безопасности объектов капитального строительства, с принятием по ним соответствующих мер административного воздействия, которые побуждают субъектов строительной деятельности к правомерному поведению.

Это также позволяет предотвратить наступление вредных последствий для третьих лиц в результате осуществления такой строительной деятельности. При этом эффективность такого вида надзора характеризует отсутствие высоких количественных значений случаев возникновения угрозы или причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также чрезвычайных  ситуаций природного и техногенного характера при осуществлении поднадзорной инспекции строительной деятельности.

Кроме того, благодаря проводимой надзорной работе инспекции удается выявить факты незаконного строительства, ведущегося на территории г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области, в результате которого не только затрагиваются интересы региона (в связи с самовольным захватом или нецелевым использованием земельных участков; уходом от налогообложения вновь созданных и незаконно эксплуатируемых объектов недвижимости; незаконным использованием сетей инженерно-технического обеспечения, не обладающих требуемой мощностью с учетом нового строительства и т.д.), но и права и интересы граждан (вовлекаемых в процесс незаконного строительства в качестве дольщиков; являющихся законными владельцами соседних земельных участков, границы которых зачастую нарушаются несоблюдением градостроительных нормативов  и т.д.).

7. Выводы и предложения по результатам государственного строительного надзора в Нижегородской области.

а). В настоящее время Инспекция осуществляет возложенные на нее функции с максимальной нагрузкой на каждого инспектора. При этом достижение запланированных количественных показателей деятельности инспекции не всегда сопровождается качеством проведения надзорных мероприятий, что сказывается на эффективности осуществления государственного строительного надзора в целом.

Для повышения эффективности осуществления государственного строительного надзора на территории Нижегородской области необходимо:

- Увеличение численности Инспекции для обеспечения нормативно установленного количества выходов каждого инспектора на объекты капитального строительства и соответственно достижения нормативно обусловленного распределения количества объектов, приходящихся на каждого инспектора.

- Проведение мероприятий по повышению профессиональной квалификации инспекторов, направленной на совершенствование знаний в области строительства, а не только знаний по вопросам государственной гражданской службы. Строительная сфера является динамично развивающейся отраслью, характеризующейся периодическим внедрением новых технологий и методов в осуществлении строительных процессов, появлением новых строительных материалов.  

- Обеспечение Инспекции необходимой инструментальной базой, позволяющей оперативно выявлять нарушения качества применяемых строительных материалов, выполняемых строительно-монтажных работ и их результатов, формировать соответствующую доказательственную базу, необходимую для осуществления Инспекцией административного производства.

- Обеспечение финансирования участия экспертов и экспертных организаций в проверках, проводимых Инспекцией, в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

б). Одной из основных задач Инспекции, как органа государственного строительного надзора, является предупреждение, выявление и пресечение административных правонарушений в области строительства. В этих целях в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) включены составы административных правонарушений  в области строительства, предусматривающие меры административного воздействия, которые по своему виду и строгости должны побуждать субъектов строительной деятельности к правомерному поведению, соблюдению требований градостроительного законодательства. Однако в процессе практического применения норм КоАП РФ были выявлены нормы, в результате применения которых не обеспечивается достижение целей административного наказания, установленных статьей 3.1 КоАП РФ, в связи с чем на наш взгляд возникла потребность в их доработке (внесении изменений). В частности, предлагаем в статье 9.5 КоАП РФ:

- диспозицию части 5 изложить в следующей редакции:

«5. Эксплуатация,  а равно допуск к эксплуатации объекта капитального строительства без оформления разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, -», предусмотрев ужесточение административного наказания путем увеличения суммы административного штрафа и установления административного приостановления деятельности по эксплуатации объекта как в отношении юридических лиц, так и в отношении физических лиц;

- дополнить частью, предусматривающей  ответственность органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка выдачи разрешений на строительство.  

Также для устранения фактов осуществления самовольного строительства объектов капитального строительства на земельных участках, отведенных под индивидуальное жилищное строительство (далее - ИЖС), считаем необходимым распространить действие норм ГсК РФ, предусматривающих обязательность разработки проектной документации и прохождение ее экспертизы (в упрощенном порядке), на строительство (реконструкцию) объектов ИЖС с последующим ее предоставлением в уполномоченный орган для оформления разрешения на строительство, а также ужесточить меры административной ответственности, предусмотренные ч.1 ст. 9.5 КоАП РФ в отношении граждан, увеличив размер административного штрафа и установив дополнительный вид наказания – административное приостановление деятельности по осуществлению строительства (реконструкции) объекта (с внесением соответствующих дополнений в ст. 3.12 КоАП РФ).

в) Государственный строительный надзор, характеризуется спецификой предмета, задач и целей его осуществления, в соответствии с которыми надзору подлежит не юридическое лицо и ИП, а работы по строительству (реконструкции) объекта капитального строительства и результат таких работ - объект капитального строительства. При этом в процессе строительства участвуют, как правило, три субъекта: застройщик, технический заказчик, подрядчик. При проведении проверки в рамках государственного строительного надзора обеспечивается присутствие представителей всех указанных участников, в отношении которых, в свою очередь, могут быть применены меры воздействия при выявлении нарушений, в зависимости от того, на ком лежит предусмотренная законом обязанность по соблюдению нарушенных норм. Данное                обстоятельство   вызывает   трудности   в   толковании   и   применении                   норм     Федерального      закона     от    26.12.2008   №  294-ФЗ   «О  защите  прав

юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при осуществлении государственного строительного надзора. В связи с чем, предлагаем внести в указанный Закон изменения, изложив первый абзац части 4 статьи 1 в следующей редакции:

«4. Особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора):».

А также внести следующие изменения в часть 5 статьи 54 ГсК РФ:

1) первый абзац изложить в следующей редакции:

«5. К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:»;

2) в пункте 1 слово «плановых» исключить;

3) в пункте 3:

- в первом абзаце слова «в пункте 1» заменить словами «в пункте 2»,

- в подпункте «в» слово «внеплановой» исключить.

Также в пункте 1 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54, слова «, организации и проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей» исключить.

 

 

 

И.о. начальника инспекции

государственного строительного

надзора Нижегородской области                                                            М.В. Пинегина